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專項(xiàng)債補(bǔ)充資本金：基建投資擴(kuò)容新視閾
發(fā)布日期：2019-6-27 9:51:28 瀏覽次數(shù)：997次 【關(guān)閉窗口】
《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》(簡(jiǎn)稱《通知》)允許將專項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金，對(duì)專項(xiàng)債的這種特殊賦能既代表金融制度構(gòu)架的深度創(chuàng)新，也顯示了財(cái)政政策導(dǎo)向的科學(xué)突破，其對(duì)基建投資與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所構(gòu)成的能量支持效用被寄予了厚望。
按先前的法理，地方政府發(fā)行專項(xiàng)債券所形成的資金在性質(zhì)上屬于債務(wù)性資金，不能作為項(xiàng)目資本金，只可充當(dāng)配套資金；而從公益類項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的資本金來(lái)源看，除了公共財(cái)政為主外，近年來(lái)又引進(jìn)了一定規(guī)模的社會(huì)資本。顯然，允許專項(xiàng)債券轉(zhuǎn)為項(xiàng)目資本金，不僅拓寬了專項(xiàng)債用途范圍，還可大大提高項(xiàng)目資本金法定規(guī)模的形成效率。
依照相關(guān)政策，涉及國(guó)計(jì)民生的重大項(xiàng)目須對(duì)標(biāo)一定比例的資本金，如城市軌道交通項(xiàng)目的資本金比例為20%，機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目為25%，鐵路、公路項(xiàng)目為20%。由此不難想象，假若地方政府財(cái)政資金遇到暫時(shí)困難或調(diào)度不力，社會(huì)資本進(jìn)入渠道遇阻或者供給不及時(shí)，計(jì)劃中的項(xiàng)目不僅不能按時(shí)動(dòng)工，而且很可能無(wú)限期拖延，而有了專項(xiàng)債券充作資本金的支持，除了在一般意義上拓展了項(xiàng)目資本金的來(lái)源渠道，還有效避免和防止因項(xiàng)目資本金臨時(shí)不足所造成的投資停頓與棄置風(fēng)險(xiǎn)。
來(lái)自財(cái)政部的數(shù)據(jù)顯示，今年新增地方政府專項(xiàng)債規(guī)模為2.15萬(wàn)億元，已完成發(fā)行8579億元，其中土儲(chǔ)和棚改債的比例接近80%，同時(shí)滿足專項(xiàng)債補(bǔ)充資本金項(xiàng)目要求的收費(fèi)公路、軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及水資源與環(huán)保工程項(xiàng)目的占比約7.5%，對(duì)應(yīng)資金籌集規(guī)模643億元；由于接下來(lái)今年還有1.3萬(wàn)億元的待發(fā)專項(xiàng)債，即便保守地將滿足專項(xiàng)債補(bǔ)充資本金項(xiàng)目的占比提高至10%，也可產(chǎn)生約1300億元的專項(xiàng)債補(bǔ)充項(xiàng)目資本金成果。按照公路、軌交等項(xiàng)目資本金可撬動(dòng)5倍杠桿的成效計(jì)算，新增專項(xiàng)債資金補(bǔ)充資本金后可以增加基建投資6500億元左右，相應(yīng)地拉動(dòng)基建投資增長(zhǎng)2.2個(gè)百分點(diǎn)甚至更多。
更為重要的是，專項(xiàng)債補(bǔ)充項(xiàng)目資本金的功效并不僅停留在自身資金的撬動(dòng)作用上，還能從信貸杠桿的角度更充分地體現(xiàn)出來(lái)。直觀地看，將專項(xiàng)債引入資本金序列，工程項(xiàng)目的進(jìn)展時(shí)序得到了有效保證，同時(shí)項(xiàng)目可如期進(jìn)入運(yùn)營(yíng)并盈利，但實(shí)際上提升的是項(xiàng)目的信譽(yù)度，這樣更有利于項(xiàng)目單位公開融資。按照中信證券的測(cè)算，由于所有的專項(xiàng)債須在今年9月底發(fā)行完畢，在專項(xiàng)債成為資本金后，僅銀行金融機(jī)構(gòu)就可向基建投資新增7000億元至8000億元的信貸規(guī)模。
自從2015年將地方政府債券切分為一般債券與專項(xiàng)債券以來(lái)，專項(xiàng)債絕對(duì)規(guī)模就持續(xù)處于擴(kuò)容之中，新增專項(xiàng)債發(fā)行指標(biāo)從去年開始就超過(guò)一般債券的發(fā)行指標(biāo)，從今年開始專項(xiàng)債年度發(fā)行規(guī)模也超過(guò)了一般債券的年度發(fā)行規(guī)模。數(shù)據(jù)顯示，近5年專項(xiàng)債的發(fā)行規(guī)模依次為1000億元、4000億元、8000億元、1.35萬(wàn)億元和2.15萬(wàn)億元，對(duì)應(yīng)今年3.08萬(wàn)億元的新增地方政府債務(wù)限額，專項(xiàng)債占比達(dá)69.8%。由于償債來(lái)源于政府性基金收入和項(xiàng)目本身收益，專項(xiàng)債具有零風(fēng)險(xiǎn)優(yōu)勢(shì)，所以面世以來(lái)得到了市場(chǎng)的認(rèn)可與追捧。而得益于專項(xiàng)債可補(bǔ)充資本金政策的刺激及對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目成功率與信譽(yù)度不斷提高，投資者對(duì)專項(xiàng)債的擁躉熱度還會(huì)提升，未來(lái)專項(xiàng)債的發(fā)行規(guī)模也會(huì)擴(kuò)大，其支持重大基建項(xiàng)目的杠桿力度也勢(shì)必持續(xù)增強(qiáng)。
除了明確專項(xiàng)債可以用作項(xiàng)目資本金的政策導(dǎo)向外，《通知》還提出了要多渠道籌集重大項(xiàng)目資本金，包括地方政府可通過(guò)統(tǒng)籌年度預(yù)算收入、上級(jí)轉(zhuǎn)移支付、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，以及按規(guī)定動(dòng)用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等渠道籌集重大項(xiàng)目資本金，也可使用各類財(cái)政建設(shè)補(bǔ)助資金、中央預(yù)算內(nèi)投資作為重大項(xiàng)目資本金，還可以發(fā)行地方政府債券后騰出的財(cái)力用于重大項(xiàng)目資本金等，這樣，由專項(xiàng)債導(dǎo)入而成的資本金便可與各路資本金形成有效集合，最終朝著基建投資所疊加出的杠桿效應(yīng)也將更為強(qiáng)大與顯著。
還需要澄清的是，依據(jù)相關(guān)政策，作為非債務(wù)性資金的投資項(xiàng)目資本金，項(xiàng)目法人是不承擔(dān)還本付息責(zé)任的。那么，專項(xiàng)債轉(zhuǎn)做資本金后，是不是也就意味著會(huì)產(chǎn)生違約風(fēng)險(xiǎn)呢？當(dāng)然不是。一方面，轉(zhuǎn)作項(xiàng)目資本金的專項(xiàng)債償還主體依然是政府，資金來(lái)源鎖定政府性基金收入與專項(xiàng)項(xiàng)目收益，另一方面，《通知》劃定了專項(xiàng)債券資金作為項(xiàng)目資本金的明確范圍，包括國(guó)家重點(diǎn)支持的鐵路、國(guó)家高速公路和支持推進(jìn)國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施的地方高速公路、供電、供氣項(xiàng)目等，這些項(xiàng)目具有穩(wěn)定的盈利能力與前景，隔離了項(xiàng)目本身的違約風(fēng)險(xiǎn)。再者，《通知》強(qiáng)調(diào)不得超越項(xiàng)目收益實(shí)際水平過(guò)度融資，嚴(yán)禁利用專項(xiàng)債券作為重大項(xiàng)目資本金政策層層放大杠桿。另外，項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金收入和用于償還專項(xiàng)債券的其他經(jīng)營(yíng)性專項(xiàng)收入都要及時(shí)足額繳入國(guó)庫(kù)，這也確保了專項(xiàng)債券還本付息資金運(yùn)行在封閉的安全通道中。
按先前的法理，地方政府發(fā)行專項(xiàng)債券所形成的資金在性質(zhì)上屬于債務(wù)性資金，不能作為項(xiàng)目資本金，只可充當(dāng)配套資金；而從公益類項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的資本金來(lái)源看，除了公共財(cái)政為主外，近年來(lái)又引進(jìn)了一定規(guī)模的社會(huì)資本。顯然，允許專項(xiàng)債券轉(zhuǎn)為項(xiàng)目資本金，不僅拓寬了專項(xiàng)債用途范圍，還可大大提高項(xiàng)目資本金法定規(guī)模的形成效率。
依照相關(guān)政策，涉及國(guó)計(jì)民生的重大項(xiàng)目須對(duì)標(biāo)一定比例的資本金，如城市軌道交通項(xiàng)目的資本金比例為20%，機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目為25%，鐵路、公路項(xiàng)目為20%。由此不難想象，假若地方政府財(cái)政資金遇到暫時(shí)困難或調(diào)度不力，社會(huì)資本進(jìn)入渠道遇阻或者供給不及時(shí)，計(jì)劃中的項(xiàng)目不僅不能按時(shí)動(dòng)工，而且很可能無(wú)限期拖延，而有了專項(xiàng)債券充作資本金的支持，除了在一般意義上拓展了項(xiàng)目資本金的來(lái)源渠道，還有效避免和防止因項(xiàng)目資本金臨時(shí)不足所造成的投資停頓與棄置風(fēng)險(xiǎn)。
來(lái)自財(cái)政部的數(shù)據(jù)顯示，今年新增地方政府專項(xiàng)債規(guī)模為2.15萬(wàn)億元，已完成發(fā)行8579億元，其中土儲(chǔ)和棚改債的比例接近80%，同時(shí)滿足專項(xiàng)債補(bǔ)充資本金項(xiàng)目要求的收費(fèi)公路、軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及水資源與環(huán)保工程項(xiàng)目的占比約7.5%，對(duì)應(yīng)資金籌集規(guī)模643億元；由于接下來(lái)今年還有1.3萬(wàn)億元的待發(fā)專項(xiàng)債，即便保守地將滿足專項(xiàng)債補(bǔ)充資本金項(xiàng)目的占比提高至10%，也可產(chǎn)生約1300億元的專項(xiàng)債補(bǔ)充項(xiàng)目資本金成果。按照公路、軌交等項(xiàng)目資本金可撬動(dòng)5倍杠桿的成效計(jì)算，新增專項(xiàng)債資金補(bǔ)充資本金后可以增加基建投資6500億元左右，相應(yīng)地拉動(dòng)基建投資增長(zhǎng)2.2個(gè)百分點(diǎn)甚至更多。
更為重要的是，專項(xiàng)債補(bǔ)充項(xiàng)目資本金的功效并不僅停留在自身資金的撬動(dòng)作用上，還能從信貸杠桿的角度更充分地體現(xiàn)出來(lái)。直觀地看，將專項(xiàng)債引入資本金序列，工程項(xiàng)目的進(jìn)展時(shí)序得到了有效保證，同時(shí)項(xiàng)目可如期進(jìn)入運(yùn)營(yíng)并盈利，但實(shí)際上提升的是項(xiàng)目的信譽(yù)度，這樣更有利于項(xiàng)目單位公開融資。按照中信證券的測(cè)算，由于所有的專項(xiàng)債須在今年9月底發(fā)行完畢，在專項(xiàng)債成為資本金后，僅銀行金融機(jī)構(gòu)就可向基建投資新增7000億元至8000億元的信貸規(guī)模。
自從2015年將地方政府債券切分為一般債券與專項(xiàng)債券以來(lái)，專項(xiàng)債絕對(duì)規(guī)模就持續(xù)處于擴(kuò)容之中，新增專項(xiàng)債發(fā)行指標(biāo)從去年開始就超過(guò)一般債券的發(fā)行指標(biāo)，從今年開始專項(xiàng)債年度發(fā)行規(guī)模也超過(guò)了一般債券的年度發(fā)行規(guī)模。數(shù)據(jù)顯示，近5年專項(xiàng)債的發(fā)行規(guī)模依次為1000億元、4000億元、8000億元、1.35萬(wàn)億元和2.15萬(wàn)億元，對(duì)應(yīng)今年3.08萬(wàn)億元的新增地方政府債務(wù)限額，專項(xiàng)債占比達(dá)69.8%。由于償債來(lái)源于政府性基金收入和項(xiàng)目本身收益，專項(xiàng)債具有零風(fēng)險(xiǎn)優(yōu)勢(shì)，所以面世以來(lái)得到了市場(chǎng)的認(rèn)可與追捧。而得益于專項(xiàng)債可補(bǔ)充資本金政策的刺激及對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目成功率與信譽(yù)度不斷提高，投資者對(duì)專項(xiàng)債的擁躉熱度還會(huì)提升，未來(lái)專項(xiàng)債的發(fā)行規(guī)模也會(huì)擴(kuò)大，其支持重大基建項(xiàng)目的杠桿力度也勢(shì)必持續(xù)增強(qiáng)。
除了明確專項(xiàng)債可以用作項(xiàng)目資本金的政策導(dǎo)向外，《通知》還提出了要多渠道籌集重大項(xiàng)目資本金，包括地方政府可通過(guò)統(tǒng)籌年度預(yù)算收入、上級(jí)轉(zhuǎn)移支付、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，以及按規(guī)定動(dòng)用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等渠道籌集重大項(xiàng)目資本金，也可使用各類財(cái)政建設(shè)補(bǔ)助資金、中央預(yù)算內(nèi)投資作為重大項(xiàng)目資本金，還可以發(fā)行地方政府債券后騰出的財(cái)力用于重大項(xiàng)目資本金等，這樣，由專項(xiàng)債導(dǎo)入而成的資本金便可與各路資本金形成有效集合，最終朝著基建投資所疊加出的杠桿效應(yīng)也將更為強(qiáng)大與顯著。
還需要澄清的是，依據(jù)相關(guān)政策，作為非債務(wù)性資金的投資項(xiàng)目資本金，項(xiàng)目法人是不承擔(dān)還本付息責(zé)任的。那么，專項(xiàng)債轉(zhuǎn)做資本金后，是不是也就意味著會(huì)產(chǎn)生違約風(fēng)險(xiǎn)呢？當(dāng)然不是。一方面，轉(zhuǎn)作項(xiàng)目資本金的專項(xiàng)債償還主體依然是政府，資金來(lái)源鎖定政府性基金收入與專項(xiàng)項(xiàng)目收益，另一方面，《通知》劃定了專項(xiàng)債券資金作為項(xiàng)目資本金的明確范圍，包括國(guó)家重點(diǎn)支持的鐵路、國(guó)家高速公路和支持推進(jìn)國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施的地方高速公路、供電、供氣項(xiàng)目等，這些項(xiàng)目具有穩(wěn)定的盈利能力與前景，隔離了項(xiàng)目本身的違約風(fēng)險(xiǎn)。再者，《通知》強(qiáng)調(diào)不得超越項(xiàng)目收益實(shí)際水平過(guò)度融資，嚴(yán)禁利用專項(xiàng)債券作為重大項(xiàng)目資本金政策層層放大杠桿。另外，項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金收入和用于償還專項(xiàng)債券的其他經(jīng)營(yíng)性專項(xiàng)收入都要及時(shí)足額繳入國(guó)庫(kù)，這也確保了專項(xiàng)債券還本付息資金運(yùn)行在封閉的安全通道中。